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廣西省農用地土壤污染防治的不足和立法完善

來源:山西農經 作者:韋楊春,王勇
發布于:2021-03-26 共5610字

  摘    要: 土地保障了農民的基本生活,是農村社會、經濟、文化發展的基礎。農用地污染防治工作不僅關系我國農村耕地的可持續發展,而且關乎我國糧食安全和“三農”問題的徹底解決。對廣西農用地土壤污染防治的現狀及問題進行了分析,以期為完善廣西農用地污染防治法律制度提供思路。

  關鍵詞: 廣西; 農用地; 土壤污染防治;

  1 、研究背景

  土壤污染具有隱蔽性,在污染前期人們很難直觀地發現。待污染累積到一定程度后,才能從土壤種植的作物或其他異常現象中察覺。配合數值測量分析,才能最終判斷該片土壤的受污染程度以及對作物的危害程度。實踐中,因為這種隱蔽性,發現土壤污染時,大多數情況下該片土壤已經受到較重的污染。隨著社會經濟的快速發展,我國工業、農業取得了巨大進步,隨之而來的是大量有毒、有害廢物堆放,再加上農業過肥、過藥等,農用地土壤污染不斷加重。

  我國《土地管理法》中對農用地的范圍作了明確規定,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。2014年,原環境保護部和國土資源部聯合發布的調查公報表明,我國土壤環境情況不容樂觀,尤其是耕地質量較差,土壤點位超標率達到了19.4%,林地、草地的點位超標率達到或超過10%[1]。2015年,中國地質調查局發布的耕地調查報告指出,我國耕地重金屬中重度污染或超標的面積約232萬hm2,輕微、輕度污染或超標的面積約526.6萬hm2[2]。這表明,我國現階段的農用地土壤污染防治工作仍然面臨嚴峻考驗。
 

廣西省農用地土壤污染防治的不足和立法完善
 

  土壤是人類生存發展所依靠的根本性物質基礎。尤其是農用地關系著糧食安全問題,是關乎生存的大事。因此需要強化預防與治理,加快制定和完善相關法律制度,引導農民科學合理耕種,并且對污染物、污染源進行妥善處置。

  2 、廣西農用地土壤污染現狀

  廣西農用地面積占全區土地總面積的75.31%[3],其中耕地面積占全區面積的1/5,擁有大量豐富、適宜栽種的土壤資源。廣西雖然擁有廣闊的農用土地,但是質量等別并不高,有一些更是受到了嚴重污染。農業生產中,農藥、化肥、農用塑料薄膜等使用不當和工廠生產超標排污等,都是廣西農用地受污染的原因。

  此外,受到地貌、地質的影響,一些地區農用地土壤重金屬基礎數值本就較高,再加上農藥、化肥等農用化學物品的不合理使用,附近工廠生產排污污染,固體廢棄物堆積污染等,引發了較高比例的土壤重金屬超標。

  廣西除了嚴格執行國家頒布的《環境保護法》《土壤污染防治法》《農業法》《農用地土壤環境管理辦法(試行)》等法律法規外,也結合自身實際情況頒布了相應的法律法規。2016年修訂的《廣西壯族自治區環境保護條例》第二十一條第三款明確了縣以上農業部門應當對耕地土壤環境進行監測;對于輕度污染的地區采用農業技術、結構調整、治理與修復等措施;對于污染嚴重的地區,應當依法將其劃定為特定農產品禁止生產區域。同年修訂的《廣西壯族自治區農業環境保護條例》第八條規定,農業部門須負責農業用地的監測,同時對一些會對農用地土壤造成污染的農用化學用品進行了一定限制或禁止;第十六條規定,嚴禁在農田傾倒、堆放固體廢棄物。

  3 、廣西農用地土壤污染防治存在的不足

  3.1、 相關立法欠缺

  目前,廣西乃至全國關于防治農用地土壤污染的法律法規仍不健全,沒有達到實踐的要求。《土壤污染防治法》2018年才頒布,《廣西壯族自治區土壤污染防治條例(草案)》(下稱《草案》)在2020年才征集公眾意見,存在長時間的立法空白。廣西相關法律法規多為原則性的概括性條款,未能得到足夠細化,也并未建成統一健全的體系。

  而且,《草案》中對農用地的相關規定大多是對上位法的復述,結合廣西特殊情況作出的限制或禁止規定較少,在實踐中較難就解決廣西復雜農用地土壤污染問題給出明確指導,可操作性不強。只是單純重復上位法,并沒有針對解決特定地區的農用地土壤污染,可能會出現效率低下、資源浪費等問題,不符合環保理念,有時甚至適得其反。

  另外,現行規定關于農用地土壤污染預防和控制管理體系、監測預警制度、修復治理制度、責任承擔等方面的內容涉及較少,有待完善。

  3.2、 監管力度不夠

  生態環境部、自然資源部、農業農村部等均在不同時期對土壤環境進行過詳查工作,但是由于各自重點不同,所用的標準亦存在一定差異。同時,有些數據可能涉密,溝通交流存在障礙,部門間信息更新共享不足,導致難以實現對農用地土壤狀況形成聯合統一、高效的監管。

  目前,廣西部分市縣的環保部門并沒有成立農用地土壤環境管理機構,缺乏掌握相關知識的專業人員。即使有能力配備了較為先進的監測設備,但缺少監測操作人員,阻礙了防治措施的有效實施。

  此外,由于土壤污染的隱蔽性,對造成污染者的責任追究往往存在困難,在發現遭受污染時極有可能難以確定行為人。農用地土壤環境監管執法往往依靠項目推動,不具備連續性與長期性,導致監管不足、不到位,也使得責任追究更是困難重重。在責任主體不明時,污染治理最終落到政府承擔。這不僅較大程度地增加了政府的負擔,而且無法讓污染者承擔其應負的法律責任,可能會出現污染者污染—政府治理—污染者再污染的情況發生,造成農用地土壤污染的惡性循環。

  3.3、 制度銜接不緊密

  農用地土壤污染防治并不是依靠單個部門或單一方式就能夠完成的工作,需要多部門聯合統一開展工作,才能保障制度得到落實、有實效。但是現在廣西在這方面的相應配套制度并不完善,可操作性不強,沒有統一的標準與行動作為基礎,沒有相應的人才與資金技術作為支撐。

  一方面,創立健全專門的農用地污染防治解決機制必不可少;另一方面,相應配套制度也應當同時跟進,如資金、技術和管控制度等。現階段農用地土壤修復、治理技術存在科技短板,缺乏成熟的技術,資金方面缺口也較大。而且由于治理周期長、收益不匹配等原因,大多數人都抱著“搭便車”的僥幸心態,不愿意將資金投入該領域促進社會資金流入以緩解財政壓力的任務較難實現。

  4 、國外經驗借鑒

  4.1 、美國

  20世紀30年代橫掃北美大陸的沙塵暴“黑色風暴事件”之后,美國逐漸開展針對土壤的立法保護。美國1935年出臺了《土壤保護法》,1981年出臺了《農地保護政策法》對農用地土壤進行專門保護[4]。《農地保護政策法》明確了由美國農業部門執行農地保護政策,并有權運用必要資源以保證國家農地保護政策施行。美國實行大農業部門監管模式,其農用地土壤污染防治職能由農業部和各州農業主管部門承擔。該制度有利于形成從農產品產前到產后的全面監管,其中“產前”階段就包括了農用地土壤污染防治。

  此外,美國農業部可以靈活運用財政、稅收等多種調整手段,為防治農用地污染提供了便利,這種高度一致的監管體制設置模式也極大地保證了監管效率的提升。為了監管執法的統一性與連貫性,在美國農業部內形成了一整套標準,用于特定地區土壤侵蝕管理、灌溉水管理、生產廢物管理等。美國還制定了一些規則或技術規則,保障了制度的銜接與監管機制的有效運行。責任方面,1980年出臺的《綜合環境反應、補償和責任法》,確定了法律上的連帶嚴格無限責任。后又制定了相關地區的評估標準,明確了污染責任人與非責任人之間的界限。美國日益繁榮的土壤修復市場,說明了其對土壤污染防治工作的重視與在該領域取得的成功。

  4.2、 日本

  立法已經成為日本農用地土壤污染治理的重要方式之一。日本將《農業用地土壤污染防治法》(下稱《污染防治法》)進行了細化,并輔以較為完善銜接制度的模式值得思考、借鑒。

  日本面臨的土壤污染問題相比其他國家更為嚴重,影響最為深遠的是農用地受鎘污染而引發的“痛痛病”和城市土地“六價鉻”公害問題。日本以此為契機,于1970年制定了《污染防治法》,明確了治理和修復方面的相關法律規定,主要內容包括農用地土壤污染對策地區指定制度、對策計劃確定制度、特別地區指定制度、土地利用限制制度、調查監測制度等。

  需要特別強調日本建立的調查和登記制度,這一制度明確規定了污染調查的主體、對象以及調查結果的處理和污染責任的承擔方式,并在調查結束后需要根據“臺賬”制度的規定在登記簿上對所調查土地的實際情況進行分類登記。明晰的調查程序和科學的登記制度對保障農用地土壤污染修復和治理具有關鍵的作用。

  日本為了保障《污染防治法》充分落實,出臺了一系列配套指令和標準,如《土壤污染環境標準》《關于制定農用地土壤污染對策地域指定要件銅量的檢定方法的省令》《制定農用地土地污染對策計劃內容的省令》等,以指導各地執法工作[5]。

  此外,一些法律也對土壤污染進行了補充性的規定,比如《肥料取締法》《農藥取締法》等[6]。隨著法律法規不斷制定和修正,如今日本具備了較為完善、健全的土壤污染防治法律體系。圍繞《環境基本法》的總體性規定,核心內容包括農用地土壤污染和城市土地污染的預防和治理,以及土壤污染環境標準的制定等[7]。

  土地擁有“自我修復”能力,但經濟發展制造了過量的污染元素,遠超土地的承載上限,使居民的生命安全遭受嚴重威脅。應認識到國外“先污染后修復”的道路是行不通的,土壤污染需要提前預防和長期監測,更需要完善的法律制度來保障。通過對美國、日本相關制度的研究,可以參考先進的立法經驗并運用到廣西實踐中。

  5 、廣西農用地土壤污染防治法律制度完善建議

  5.1 、加快相關立法

  2015年,習近平總書記提出,耕地是最為寶貴的資源,需要實行最為嚴格的保護制度[8]。但是就目前情況來看,我國農用地土壤污染仍較為嚴重,中央和地方政府沒有正式出臺專門的法律制度對此進行調整管控,急需予以足夠的重視,并設置專章進行規定。為了達到《土壤污染防治法》中保護和治理的目的,廣西政府應從區內農用地土壤污染的實際情況出發,制定具有針對性的實施細則,加快出臺《廣西農業用地土壤污染防治實施條例》,并在此基礎上需要再進一步細化,制訂出重要制度的實施方案,比如《廣西農業用地土壤污染環境標準》《廣西農業用地土壤污染調查實施辦法》《廣西農業用地土壤污染登記條例》等。盡可能將地方條例的內容具體化,這樣才能在實施時有明確的指導與標準,提高實用性與效率。這樣的立法層次和范圍能夠加強廣西下轄各級政府部門執法的可操作性,充分發揮法律的實際效用。

  5.2、 完善監管制度

  調查和登記是科學有效監管的前提。廣西在制定本區農業用地土壤污染監管制度時,應重點研究制定農用地土壤污染調查制度和分類登記制度。除此之外,還需要明確監督管理的主體,以及各主體的等級和分工。廣西農用地土壤污染的防治工作應在生態環境廳的統一領導下進行,各級環保部門作為主要的監管主體,其他有關部門如農業農村廳、林業和草原局等應在其職責范圍內積極配合主體部門開展土壤污染防治工作[9,10,11,12]。

  加強農用地土壤環境監測,不僅要基于土壤環境監測的規律,同時要考慮保障農產品質量。應當借鑒食品安全的監測規定,改變通過項目帶動監測的模式,探索建立日常監測制度。及時監測、分析數據,有助于適時調整防治措施[13,14]。

  此外,加強監督管理,有助于及時發現污染、找到污染者,使行為人承擔其應該承擔的法律責任。而且可以考慮適當加大懲罰力度,從而從源頭上遏制土壤污染行為[15,16]。

  5.3、 健全銜接制度

  銜接制度作為基本制度的一種補充,可以幫助保障農用地土壤污染防治工作的有效落實。主要的銜接制度包括標準體系、基金管理、技術支持等[17,18]。建立一個含有區內地域分布土壤分類、針對不同地區土壤利用方式的標準體系,盡可能涵蓋各類重金屬元素、苯系物等污染物指標,為農用地土壤污染治理工作開展提供基礎,這也有利于統籌各相關職能部門實施防治措施。

  農用地土壤污染治理難度大、資金消耗大,需要廣西加快制定《廣西農業用地土壤污染基金管理辦法》,開拓多樣化、多方位的資金渠道來支持地方開展土壤修復和治理,比如推動成立更多的環境公益團體,鼓勵土地使用者加強對土壤的保護等。在實踐中,土壤污染的監測需要專業的機構操作,對已污染且有修復價值的農用地修復過程中也需要專業的設備。這些都需要政府給予相應的技術支持。

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作者單位:廣西師范大學
原文出處:韋楊春,王勇.廣西農用地土壤污染的現狀及法律對策研究[J].山西農經,2021(04):82-84.
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